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        能源立法對我國能源領域未來改革、發展與有效治理有哪些作用?

        瀏覽:83 發表時間:2020-07-08 10:26:32 來源:中國電力企業管理

              四十年前,動力經濟學專業畢業的吳鐘瑚在經歷文革下放后回到北京,在第一屆國家能源委(1980~1982年)期間,授命著手于我國《能源法》早期的研究和籌備工作;三十年前的能源部存續時期(1988~1993年),隨著我國社會主義市場經濟體制和法律體系逐步建成,研究搭建能源法規體系成為政府能源立法規劃的重要任務,吳鐘瑚再次擔綱能源領域法律法規體系設計的科研課題;十五年前,隨著中國特色社會主義市場經濟法律體系基本建立,適時設立的國家能源領導小組辦公室對能源立法給予特殊重視,《能源法》立法工作得以實質性的推動——由15個部委和機構組成的《能源法》起草小組開始起草第一版《能源法》,作為能源辦聘請的專家組4名常駐專家之一,吳鐘瑚全程參與了《能源法(征求意見稿)》(2007)和《能源法(送審稿)》(2008)的起草過程;五年前,國務院“立法工作計劃”將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國急需的項目,由國家能源局組織,吳鐘瑚擔任特聘顧問(原任副會長兼秘書長)的中國法學會能源法研究會于2016年修改了送審稿,后經能源局再次修訂后向社會公開征求意見,期間對能源法各稿的研討吳鐘瑚大都參與其中,并予以高度關注和付出。由于對我國能源立法的執著與堅持,吳鐘瑚獲得了國家能源辦授予的“國家能源法專家”證書和中國法學會能源法研究會頒發的“中國能源法治建設事業特殊貢獻獎”榮譽。

          立法的浮沉,刻畫出了時代變遷的痕跡,折射出社會法治化的迫切需要,也融入進了能源治理體系現代化的艱難征程;在《能源法》征求意見稿的幾度開合間,吳鐘瑚也從彼時年少步入古稀。作為能源法學界的資深專家,吳鐘瑚見證了《能源法》立法在機構改革和部門調整中的屢次推動與擱淺;深諳“部門立法”的利與弊、是與非;作為一名能源領域的從業者,在經歷了電力行業由行政計劃走向市場化開端的深刻變化后,他的眼中,更多的是對于能源發展目標多樣性和多路徑選擇過程中,利用法律工具引領和保障利益均衡、調整經濟關系的殷切期望。

          在吳鐘瑚看來,早期的能源立法,著意解決能源的平衡問題,主體間的利益分配相對簡單。隨著市場化經濟體制和機制逐步確立,多元經濟實體的出現,以及市場配置方式的改變,都在呼喚市場條件下能源管理和開發利用的法治化。

          “目前我國能源立法工作中最大的不完善,是作為完整的能源法律法規體系中主干體系的不完整,重要的法律法規缺位。一些待立和待修改的能源法規遲遲不能進入立法程序,在法律邊界和調整范圍上,以及合理、規范的經濟制度設計上,由于缺少法律依據而成為了利益相關方博弈的籌碼,長此以往,既耗費了立法成本,也導致了政府部門因缺少法律工具而造成治理能力上的欠缺。”

          吳鐘瑚說,“盡管能源立法涉及領域眾多,無論是研究的對象和范圍,研究的方法和規律性,以及需要調整的目的、范圍和原則的獨立性,都賦予了《能源法》有別于其他法學門類的獨特性和立法難度,但是,在現代法治化社會的進程中,‘有法可遵’總比‘無法可依’要強,只有先解決了‘有沒有’的問題,才能談及未來‘好不好’的問題。《能源法》再次征求意見,是推動能源領域高質量立法的一次契機,也是完善能源領域法治化,踐行新能源安全發展觀的迫切需要。”

          從“高層授意”到“機構推動”,從“幾經擱淺”到“備受矚目”,《能源法》所遭遇的立法困境在我國立法實踐中并不多見。《能源法》立法浮沉的背后有著哪些故事,故事中隱藏著怎樣的波折與碰撞?能源立法對于我國能源領域未來的改革、發展與有效治理有著哪些無法替代的作用?在當下,這一個比任何時刻都無限接近能源領域法治化進一步健全完備的時刻,記者帶著這些問題,在與吳鐘瑚的深度對話中探尋答案。

          CPEM:4月10日,國家能源局發布關于《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》公開征求意見的公告,一時間引起了業內的廣泛反響,但是在對于能源領域“母法”的立法充滿期待的同時,更多的是對于《能源法》真正出臺的可能性感到焦慮。因循過往《能源法》幾經波折的經歷,我們是否能夠從過往中尋找到對《能源法》出臺審慎樂觀的依據?

          吳鐘瑚:我國能源立法發展最大的特點,就是與體制共生。改革開放以后,我國確立了中國特色社會主義市場經濟體制,市場經濟的本質就是法治經濟。隨著我國法治化進程的加快,能源領域的法治化也在大力跟進,其中能源管理的方式,多是依靠規章制度向前推動發展。但是我們應該認識到一個事實,除了可再生能源領域外,我國煤、油、氣、電、核這幾個主要的能源領域,都是以國有經濟為主,能源立法必然要反映國有企業的訴求。同時,我國能源立法的現狀基本是以“部門立法”為主,由行業主管部門負責單項領域政策法規的起草工作,那么必然地,他們需要把其擁有的職能、權力予以固化,使法律成為其依法行政的工具和手段。

          事實上我國《能源法》的立法動議,最早可以追溯到1981年我國歷史上第一個能源委員會成立時期。當時有兩個重要的時代背景不得不提,一個是發生在上世紀70年代的兩次能源(石油)危機,促進了世界能源立法的發展,以美國、日本為代表的國家希望通過立法促進能源的有效利用,首先解決節約和石油替代的問題。在1979年我國的人大會議上,葉劍英委員長將能源法立法位列于我國經濟五項立法的重中之重,后交由新成立的國家能源委員會組織研究,我作為被授權的課題組負責人,準備在煤、油、電力部門和法學機構籌建專門的前期研究小組。但在那個時候,《能源法》雖被列入經濟法的范疇,但在法學界屬于空白領域無人問津,甚至關心的人也鳳毛麟角。在最初的起草研究工作中,我們陸續走訪了社科院法學所、法學院校和相關部委,了解他們對能源立法的看法,結合學習法學理論,以“吃螃蟹”的精神,在《能源法》的法律內涵及調整原則方面作了開拓性的研究,明確了能源法的主要調整范圍和法律原則,并且形成了研究成果,見諸出版物。但是后續由于那屆能源委過于“短命”,解體之后這個工作也就擱置下來了,而且一擱就是十幾年。

          隨著時間推移到90年代,由黃毅誠執掌的能源部再次將能源法律體系研究提上日程。在那一時期,《電力法》、《煤炭法》都已經啟動了相關的起草工作,并陸續進入立法程序,我的工作重心也由《能源法》的起草向能源法律體系的設計與建設轉向。當時關心此項工作的相關領導都認為,能源法律體系的建設難度并不亞于之前的工作,因為涉及到的部門眾多,調整范圍也比較寬泛,還有行政力量的干預,能源法律體系的搭建不是三五年就能做得出來的,后來的實際情況也驗證了當時領導的預見。雖然后續由于沒能列進相關的工作計劃,《能源法》也隨著能源部的撤銷再度淡出能源法律體系的視野。

          早期的能源立法,主要解決的是能源的平衡問題,那時的社會經濟關系比較簡單,是行政性的資源配置和利益分配,不過是誰多誰少的問題,部門的規章和行政文件就很管用。而且當時我們國家能源基本自給自足,煤炭的出口量還在不斷增加,我們既沒有意識到能源的重要性,在當時的制度環境中也確實不存在立法的現實與迫切需要。

          到了本世紀,隨著市場經濟體制機制的確立,以及能源、電力領域實施的重大體制變革,多元化經濟實體的陸續出現、市場配置方式的改變、利益均衡化和經濟關系的調整,都在呼喚市場條件下能源管理和開發利用的法治化;能源發展目標的多樣性和多路徑選擇,能源供需矛盾突出,以及能源不合理開發利用所引發的一系列環境問題,使能源的可持續發展和能源安全上升到了國家戰略的高度。

          隨著2005年國務院能源領導小組辦公室的成立,能源的發展被給予了特殊的重視,時任總理溫家寶也曾就《能源法》的起草工作作出過重要批示,能源立法也再次受到業界矚目。

          一直以來,煤、電、油、核作為我國基礎性的實體能源,已經實施的各能源品種的單行法和制度規章,由于缺少基礎性、綜合性的法律,在能源法律體系的建設層面是非常不完備的,由于綜合性的發展思路沒有辦法在單行法中得到體現,能源總體戰略和結構調整的法律規范也遠不能適應經濟社會發展的需要,也就在那一時期,由15個部委和機構組成的《能源法》起草小組開始著手第一版《能源法》的起草工作,相關立法工作才得以實質性的推動。

          第一版《能源法》接續了能源部時期的立法理念,以能源“小憲法”,也就是能源法律體系中的母法或上位法進行法條起草和制度設計,希望憑借它的出臺,為單行法及配套法規的制定、修改提供法律依據和基礎。也正因為這樣的體系定位,第一版《能源法》覆蓋了能源開發、利用、交易的全流程和整個產業鏈條,涉及到產業規劃、布局,宏觀調控、市場監管、科技發展等等多個方面,形成了十五個章節近140個法條。

          盡管第一版《能源法》從法理、立法思路都能夠適應當時能源法治化建設的要求,也契合了計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的法律制度需求,在產權制度、價格機制等方面基本體現了系統性、完備性和規范性,但是在2007年向社會公開征求意見,再到2008年由國家發改委提交至當時的國務院法治辦,向各界征求意見后卻再無下文,石沉大海。現在回過頭來思考,之所以被擱置了十余年的原因,多與體制改革的進程有脫不開的干系。或者說,當時的改革并沒有進入到縱深階段,對于改革進程的判斷、能源電力領域未來的發展方向都還沒有定論。

          最重要的體現,是基于我國專業領域立法模式,也就是部門立法的利與弊,是與非——與能源相關的法律,必然反映各自的立法訴求,但是作為母法或上位法,《能源法》在與不同種類能源所采取的法規政策的協調,不同管理部門間職權的劃分、以及政府與市場的關系中,需要清晰地劃定調整范圍和彼此間功能的界定。反觀我國立法速度最快的一部法律,《可再生能源法》從2004年起草,2005年全國人大審議通過,2006年1月實施,正是由于不涉及強勢部門間的利益關系,且市場主體和法律實施主體多為中小企業,法律關系的調整基本是政府與企業的管理關系,因而得以在相對較快的時間內取得了立法突破。

          而龐雜的能源領域本身產生的經濟法律關系盤根錯節,不僅有行政管理關系,還有大量的技術經濟關系,要把這樣復雜的關系上升到法律層面,用一個制度去規范和調整,不是不能實現,但是在當時的社會經濟和改革環境中,頂層設計都還在繼續討論,管理體制和法律制度尚未完全理順,利益沖突有待進一步解決,在立法條件不成熟的階段,立法的難度可想而知。

          另外一個層面的體現,是關于“事權”的爭論。在我國的能源領域實施的管理權責被分散在國務院各個機構,從發改委到財政部,甚至是國家工商總局,共涉及到十余個相關部門,謂之“九龍治水”。與這些部門相關聯的能源管理權責并非法定,而是依據國務院三定方案各司其職。但是不可否認的現實是,一些部門在能源管理的權責中既涉及到利益平衡,又有職責交叉或界限模糊,因而在立法中要界定這些權限的時候,部門間的博弈必然會影響立法進度,甚至是立法質量。這也是第一版《能源法》進不了立法程序的原因之一。

          如果再回想第一階段的立法歷程,與其說是《能源法》難以從立意走向現實,不如說是在契機與博弈的交織中蟄伏。在我的理解中,《能源法》作為能源領域的軟科學,高層的授意和機構的推動力量是非常重要且清晰的。國家對于政府機構改革,曾寄希望設立權威性部門,把相關的能源管理職能和功能進行整合,以此來加強能源的統一管理和決策。現在看來,面對產業鏈條長且技術復雜,涉及環節、部門眾多的能源領域來說,依據某項法律的需要進行整合和調整是不易實現的,這也是《能源法》立法的先天不足。

          CPEM:2015年,國務院“立法工作計劃”將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國急需的項目,也就在同一年的3月,我國開啟了新一輪電力體制改革的序幕,從目前的現實條件來說,無論從中央決策層給予的關注度,還是推動能源革命、電力市場化改革的迫切程度,都為能源法治化進程的推進奠定了一定的先決條件。從第一版《能源法》走到當下的征求意見稿,能源立法理念最大的不同體現在哪里?過往的爭議、矛盾是否能在此版《能源法》中得以終結?

          吳鐘瑚:從歷史的過往里不難看出,能源涉及領域寬泛,利益主體多元,形成兼顧創新性、可行性,且具有法律約束力和宏觀指導性的能源基本大法難度極大,但是我們也應該看到,部門立法的理論已經不能適應復雜經濟社會的發展,《能源法》應該將重心放在能源領域中出現的共性問題,而非進行部門法的分割。同時,能源立法與能源改革在很大程度上是相互關聯的,在既定目標的改革優化通道中,迫切需要加大能源立法的力度來引導和保障能源領域改革的總體發展方向,同時,能源立法也必須契合能源電力領域體制改革的需要。

          2015年以前,與經濟社會發展所處的階段相適應,能源,特別是電力這一關系國計民生的特殊產品,一直被作為公共物品由政府對其進行管控,盡管這樣的管理手段滿足了伴隨經濟快速發展階段不斷增長的電力需求,同時普遍服務也被作為電力發展的主要目標之一,但同樣,電力的商品屬性因而一直被弱化,也正因如此,電力領域被詬病為“市場失靈的領域”。新一輪電改著意建立“統一開放、競爭有序”的電力市場體系,盡管5年來電力體制改革取得了諸多階段性的成果,但是對市場競爭秩序和價格形成機制的維護與建設依然成效不足。

          與此同時,2015年電力建設項目審批權下放至地方,由于能源規劃的法律地位缺失,簡政放權后能源項目建設往往與規劃目標脫節;企業市場準入和項目審核制存在較大的人為操作空間,其結果是無序建設導致生態環境破壞的現象難以得到根本治理。同時,地方的行政干預違背了市場經濟中價格形成機制的原則,能源價格的調整往往不是通過市場價格機制形成,反而成為了地方扶植高耗能產業的手段;已經取消的煤電聯動機制,雖然機理是對的,但由于不是通過市場調節,而是政府的人為調控,導致目標和結果出現了很大的偏差。由于規劃、監管、標準化等現代化治理手段缺少法律制度的依據,我們已經在市場化改革和能源轉型的目標漸進過程中付出了一定程度的代價。

          當我們在談及《能源法》的時候要清楚地認識到,它雖然“姓”能源,有著自己特殊的屬性和內涵;但是它之所以叫“法”,就意味著其既是用來平衡利益的“工具”,也是體現約束力和保障性的“武器”。能源、電力市場是一個人為設計和構筑的市場,并不可能完全依靠自然發育來實現市場建設的初衷;能源電力的新技術、新業態、新模式的實施主體是作為改革基本單元的地方政府和企業,但新體系的構建也不可能依靠舊體系的自愿推進來完成。

          作為《能源法》研究和起草的經歷者,我享受著體制變革給我國能源電力領域帶來質的變化,也在思考能源立法困局與破局的方式。如果說在改革的探索階段,難以避免地出現種種亂象,各方的認識也很難達成統一,那么新一輪電力體制改革給電力領域在運行范式和思維模式中帶來的深刻變化,使“條件成熟時再逐步形成基礎性法律,以此來確認和擴大改革成果”的迂回方式便水到渠成,一方面,可以通過合理規避與相關法律、利益方的交叉與矛盾,減少體制摩擦,提高立法的質量和指導性;同時,對“先行先試”的過程中出現的普遍性、共性問題及時糾偏和扶正,使立法在政策宣示的基礎上更具有針對性和可操作性。

          在此版征求意見稿中,在立法理念上最大的突破,是立法的宗旨與取向更加契合市場化改革和能源獨有的開發利用特點,以法律條文的形式明確了“構建清潔低碳、高效安全的現代能源體系”,這種具有宣示性的條款既與時下能源安全新戰略、能源轉型、體制改革共生共進,同時也體現了新版《能源法》對于我國未來能源體系發展趨勢的引領和前瞻;另外一大亮點,是把成熟的政策措施上升成為法律條款,包括能源規劃的編制內容,可再生能源消納配額,能源企業的信息公開,能源的普遍服務與補償,能源儲備與應急,特別是涉及到電力體制改革中壟斷與競爭的邊界,市場價格形成機制。對這些已取得的市場化改革成果,通過立法的形式進行固化,將市場化的原則和綠色發展的核心理念上升到法律層面,可以說征求意見稿本身就是對改革成果的宣示和國家意志的體現。

          但是不得不承認的是,作為基礎性、綜合性的法律規范,《能源法》在體系定位上也面臨著巨大的挑戰。子法、下位法立法在先,擠占了《能源法》的立法空間,同時《能源法》與其他領域法律法規的界定與銜接問題,必然導致《能源法》的調整范圍受到某種局限。

          因此,在立法的思路和基本定位上,如何兼具政策法和行為規范的特點,是此次征求意見稿在篇章結構調整中與第一版《能源法》最大的不同——征求意見稿采取“規范”與“引領”功能相結合的立法模式,對第一版《能源法》進行了“瘦身”,避免了空泛細化的條款,從十五章140條精簡到十一章115條,進一步突出了整體性和全局性的原則;化繁就簡的同時,對于哪些需要在上位法中表達的,哪些是需要在單行法中體現的;哪些是“母法”不可被替代的,哪些是只能依靠“子法”廓清和規范的,做到了各有側重,有效銜接,互為表里,又著力避免立法空白。

          從我個人的角度來看,能源立法已經具備了相對成熟的客觀條件,此版征求意見稿凝聚了能源電力領域的普遍共識。盡管在現階段,能源領域依舊缺少強有力的執行部門,征求意見稿也或多或少地存在法律語言表達等技術層面的問題需要進一步修改完善。但是行業主管部門的積極推動,相關企業的熱烈響應也讓我們看到了業界的期盼,畢竟在現代法治化社會的進程中,“有法可遵”總比“無法可依”要強,只有先解決了“有沒有”的問題,才能談及未來“好不好”的問題,這需要我們盡快走出立法的困境與誤區,抓住這次構建完善能源領域法治體系的時代契機。

          CPEM:正如您所述,征求意見稿中用了一整個章節對于“市場化”的描述終結了我國對于市場化改革的爭論,同時也以24次高頻出現的“可再生能源”確立了我國能源電力系統“綠色”的發展方向,但與此同時,對于“市場”、“低碳”與“安全”的統籌,是否是此次公開征求意見后社會反饋的普遍關切?在反復修改的過程中,觀點的碰撞又會給我國未來能源治理帶來何種啟發?

          吳鐘瑚:從此版征求意見稿反復修改的過程,以及開門立法所收獲的業界普遍反饋來看,一方面是關于立法技術層面語言表達的質詢,另一方面,是對于未來改革、以及能源領域整體發展走勢、程度判斷上的觀點碰撞,這既涉及到責任主體的責權關系,同時還有市場成熟度所表明的公眾認知對于法律的接受程度。

          現階段,無論是能源安全供給、生態文明,還是能源的政治博弈,都在呼喚能源向低碳化轉型發展。因此,在征求意見稿中,也將可再生能源列為優先發展領域,對可再生能源消納保障及其配額制度、優先上網和依據規劃的發電保障性收購制度在法律層面予以確認,并在第四十八條中將“十三五”電力規劃提出的“建立節能低碳電力調度運行制度”納入法條來確保可再生能源發展的優先地位。一方面希望借助多種政策法規工具促進能源低碳化發展,同時,也希望我國的調度體系在應對未來低碳發展作出技術準備。

          從反饋的意見來看,有觀點認為,“低碳未必經濟,這樣的調度理念未必能與目前的電價可承受能力接軌”,也有觀點認為“法律對于可再生能源的支持并不是從市場的角度出發,存在與市場機制不兼容的問題”。不可否認,這樣的觀點和質疑各有依據,關于“成本”問題也是此次征求意見稿反復修改過程中爭論最為集中的焦點領域。

          從“十一五”時期開始,我國電力調度運行在遵循“三公”調度的基本原則下,從節能發電調度逐步演化為電力市場環境中安全約束下的經濟調度,在目前的電價可承受能力之下,市場簽訂的中長期協約都以煤電、水電等經濟性電源為主來穩定電價的預期,這既遵循了電力運行的物理規律,也尊重了市場的經濟規律。

          盡管在目前的市場發育程度、技術條件等因素的制約下,施行節能低碳調度確實與市場環境存在碰撞,是否將新型調度理念提前固化到《能源法》中也涉及到對于我國未來整體能源發展階段和社會經濟結構的判斷和把握,但是我們也應該看到,可再生能源,尤其是以風電、光伏為主的新能源發電技術成本在持續下降,市場競爭能力也越來越強。同時,隨著市場化改革的深入,市場主體逐漸豐富,可再生能源消納主體也從電網企業擴大到地方政府、售電公司、以及所有參與電力市場交易的用戶。如果所有的政策工具能夠形成合力,隨著發電成本和上網電價在有效的市場競爭中持續合理優化,低碳調度這種新型調度體制自然而然就能夠與市場接軌。

          與此同時,我們也應該清醒地認識到,踐行“四個革命、一個合作”的新能源安全發展觀,是不能單純依靠市場的力量來實現的。盡管在近幾年我國施行的能源消費總量控制、污染物排放強度等約束性指標,在倒逼能源轉型過程中發揮了巨大的作用,但是在征求意見稿中,對于高碳能源發電的發展并沒有給出明確的退出時間,在“低碳”發展引領的前瞻性上略顯不足。而調整優化能源產業結構和消費結構,實行有效的能源消費總量控制,需要將規劃的落實執行與立法目的相統籌,以完善的法律體系和明確的指標分解配合完成。

          歷來對于關系國家經濟社會發展和國計民生的全局性、戰略性問題,都是通過設定明確的總體規劃目標和路線圖,由行業管理部門按照綜合部門的部署和要求層層貫徹落實。當前,能源系統的結構優化已經從由上至下的推動逐步轉變為由下至上的自主行動。如果地方規劃制定與國家戰略出現偏差,這樣涉及到群體決策的行為很難像“濫用審批權”這樣的個體決策找到具體的行為人進行追責;同時,規劃的落實偏差是需要時間來檢驗的,這樣長期的歷史周期跨度,不僅涉及到法律的追訴期,同時也缺少具體的約束性指標進行判定。

          推進能源生產和消費革命是一個漫長的過程,目前我國也已經明確了2030年碳排放達峰的國際承諾,為了盡快履行和兌現這樣的承諾,需要在《能源法》中對于技術促進、能源市場規則、能源績效管理等多個方面以法律條款進行明確,特別是以“近零”碳排放等具體約束性指標來體現和配合低碳發展的趨勢。正如能源領域巨大的基礎設施投資,折舊期通常以數十年計,如果不盡快明確“近零”碳排放的時間節點,就不能有效約束化石能源資產的投資,進而造成未來有可能出現的更多的擱淺成本,同時也會對清潔能源的發展形成制約。

          從這個角度來說,《能源法》立法的意義,更多地是建立一種制度,讓大家明確目標,知道該怎么往下走。清潔、綠色、安全、高效能源體系的建立,并不是輕車熟路,有先例可以借鑒效仿的,而是需要在立法、規劃、市場、監管等多重手段、不同層面的共筑下,建立起與極端重要性和復雜性相適應的現代能源治理體系和治理能力來實現。這其中,不僅涉及到能源立法、能源領域體制改革和能源治理現代化的協同共進,同時還涉及到中央與地方、地方與企業,以及各個領域綜合部門間的關系。《能源法》貫穿于其中,在賦予和維護經濟活動中各個行為主體權益的同時,也對其應該履行的職責和義務予以監督和約束。

          當然,作為利益平衡的工具,立法過程的本身也是一次對利益群體所持有的利益取向合理化的審視和檢驗。無論是作為改革的參與者,還是利益的固守方,只有站在推進歷史發展的角度,才能夠去客觀地評判,參與和見證能源法治化進程的提速。


         

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